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Zonas LEAP: Crescimento Mais Rápido Com Menos Conflito

Uma década atrás, comecei a compartilhar com alguns líderes nos Estados Unidos e na América Central meu conceito de zonas LEAP como um caminho acelerado para o desenvolvimento, uma consequência da minha experiência em realizar reformas econômicas.

Em Honduras, na época, Porfirio Lobo liderava o poder legislativo, defendendo reformas fundamentais, e Octavio Sanchez, autor de uma importante reforma no registro e titulação de terras, era assessor jurídico do presidente do país, Ricardo Maduro, para quem eu estava fazendo uma inovadora reforma nas telecomunicações, a qual aplicou alguns princípios do LEAP.

Tanto Lobo quanto Sanchez estavam profundamente focados em acabar com a pobreza em Honduras, e foram rapidamente atraídos para a ideia das zonas LEAP, porque viram como isso poderia acelerar esse processo.

Eu trabalhei de perto com Porfirio Lobo por vários anos, e em 2009 ele foi eleito presidente de Honduras. Em sua primeira semana no cargo, nos encontramos em Tegucigalpa e, como antes, usei um esboço para ilustrar a escala de uma zona LEAP. Eu desenhei um grande oval para representar o tamanho total de Honduras e, em seguida, fiz um ponto na “costa” que mal era visível de tão pequeno.

Por que uma área tão pequena? Embora a concepção de uma zona LEAP seja bastante diferente das zonas econômicas especiais da China, uma lição vital foi deixada por Deng Xiaoping: uma ruptura completa com o sistema nacional de baixo desempenho, mas razoavelmente estável, enfrentará menor resistência se for feita em uma área vazia. As pessoas virão voluntariamente.

Não há necessidade de um ataque frontal aos interesses daqueles que dependem do sistema atual. A transformação da China começou trazendo um novo sistema para quatro pequenas zonas econômicas especiais que eram muito pequenas e desabitadas para gerarem disputa.

Para produzir grandes mudanças, o tamanho da área não é importante, mas a envergadura da liderança é vital. Em Honduras, o presidente Lobo formou uma pequena equipe para elaborar uma emenda histórica à constituição, visando permitir a criação dessas novas jurisdições especiais. Se for bem-sucedida, sua iniciativa LEAP, denominada “Zona de Empleo y Desarrollo Económico – ZEDE”, mudará a forma como o desenvolvimento é feito ao redor do mundo.

O presidente Lobo escolheu, como chefe de gabinete, Octavio Sanchez, advogado formado em Harvard, que lideraria a reforma juntamente com Ebal Diaz, que desempenhou um papel fundamental na elaboração de complexos estatutos, e Carlos Pineda, que se concentrou na proteção ao investidor e no papel de instituições.

Um evento tão importante quanto a eleição do presidente Lobo, foi o jovem político Juan Orlando Hernandez ter se tornado presidente do poder legislativo. Dado o forte antagonismo político em Honduras, qualquer grande reforma enfrentaria um caminho traiçoeiro no Congresso. No entanto, a reforma constitucional passou com votos quase unânimes, transcendendo as divisões de partido e de ideologia, já que até mesmo a esquerda votou a favor, um grande testemunho para a liderança legislativa do Sr. Hernandez.

Foi, como dizem na Broadway e na Wall Street, “um sucesso instantâneo, uma década em preparação”. Não surpreendentemente, versões engenhosas da história e da paternidade começaram a aparecer. Um proeminente economista norte-americano experiente em mídia, que tinha ideias semelhantes, rapidamente começou a divulgar a iniciativa da LEAP de Honduras.

À medida que a consciência internacional crescia em relação à reforma, um número crescente de pensadores vislumbrou o projeto como algo importante para além de Honduras, entre eles dois economistas ganhadores do Nobel, um declarando-se “amigo do projeto”, escrevendo que “o LEAP é incrivelmente intrigante”, e outro oferecendo-se para ajudar na governança da zona.

Um entrevistador da BBC chegou a Honduras para gravar uma edição especial do programa emblemático HardTalk. Insistindo na verossimilhança, o produtor nos levou a cerca de 90 minutos de San Pedro Sula para uma entrevista em um local quente, úmido e ensolarado ao lado de um riacho, onde porcos e galinhas perambulavam. [Este programa da BBC pode ser visto aqui]

Depois de me questionar se a iniciativa da zona LEAP do país era um retrocesso ao colonialismo, ou se poderia levar ao retorno da cidade operária, o entrevistador se inclinou para frente e me perguntou se, na realidade, a liderança hondurenha não estava apenas patinando em alguma utopia fantasiosa.

“Utopia?”, eu respondi. “De modo algum. Na verdade, a reforma hondurenha me faz pensar na Revolução Gloriosa da Grã-Bretanha de 1688. ”

Percebi que o entrevistador, um homem de Cambridge, mal conseguia conter o riso. Talvez imaginando que eu tinha ficado maluco no calor, ele exclamou: “Você não pode estar falando sério!” Bem, eu disse, talvez algumas pessoas acreditem que ninguém além dos ingleses seja capaz de feitos tão históricos.

Infelizmente, esse breve trecho não foi incluído na edição final, perdendo a chance de explicar aos telespectadores da BBC em 200 países a importância do rule of law [império da lei] na promoção do crescimento econômico.

É claro que a conversa com o HardTalk – e este ponto deveria ser óbvio – teria sido inconcebível se o tópico fosse as corriqueiras “zonas livres” que, embora funcionais, existem aos milhares ao redor do planeta, com nomes como: free trade zone, free economic zone, special economic zone, export processing zone, industrial development zone, maquiladora, bonded factory, enterprise zone, free port, zona libre, zona franca, porto franco, Freihafen e assim por diante.

Enquanto uma ZEE é uma zona econômica especial, uma zona LEAP é uma jurisdição legal, econômica, administrativa e política especial.

Para visualizar a diferença de uma zona LEAP, seja do ponto de vista dos formuladores de políticas governamentais ou de investidores privados, pense em uma cadeira com quatro pernas.

 

Perna econômica

Uma das quatro pernas é a “perna econômica”, e ela diz respeito a coisas como carga fiscal, taxas, normas sobre capital, regulamentos trabalhistas e assim por diante. Se projetarmos uma zona que enfoque apenas a política econômica, desconsiderando as outras três pernas, criaremos uma zona econômica especial, na verdade, uma cadeira com uma perna.

Mas, e se aprendermos algo com Lee Kwan Yew, o fundador da moderna Cingapura, e adicionarmos uma “perna legal”?

Lee, qualificado como advogado britânico, compreendeu que, para atrair investidores para a recém-independente Cingapura, um ambiente de rule of law não era menos importante do que os incentivos financeiros; e que instituições judiciais independentes e de renome mundial eram a condição sine qua non para a confiança dos investidores.

 

Perna legal

A “perna legal”, para ser claro, é muito mais do que os estatutos. A questão muito maior é: quem são os juízes? Sob que cultura judicial eles operam? Qual é o histórico deles? O que nos faz acreditar que eles serão justos e independentes?

O enigma é que para instituições altamente confiáveis evoluírem a partir do zero se requer um período de tempo que excede o tempo de vida humano. Assim, o modelo LEAP faz uso do que chamamos de “salto institucional” – e esse é um uso diferente da palavra “saltar” do que se encontra tipicamente na economia do desenvolvimento.

Ao contrário do conceito familiar de salto tecnológico (pelo qual as mais recentes inovações são aplicadas, ignorando as tecnologias anteriores), no “salto institucional”, em vez de buscar novidade e inovação, recorremos às instituições mais bem estabelecidas, frequentemente, as mais antigas e, certamente, as mais confiáveis, fazendo uso direto e imediato delas como prestadoras de serviços.

No início, “o salto institucional” pode significar fazer uso de juízes e tribunais de renome mundial, bem como de mecanismos e recintos de resolução de disputas que já existem e nos quais os investidores têm confiança. Em outras atribuições, como a permissão ambiental, os especialistas internacionais mais confiáveis ​​podem ser contratados para fornecer diretamente o serviço, ao invés de serem contratados como consultores para treinar autoridades locais ou recomendar melhorias.

A essência do “salto institucional” é que ter instituições excelentes não é uma meta ou objetivo em uma zona LEAP: é o ponto de partida. Por analogia, a Federal Express não conseguiria iniciar o negócio prometendo que um dia poderia entregar pacotes com eficiência; O ponto de partida era ter em primeiro lugar essa capacidade, para poder, desde o início, entregar de forma satisfatória.

Na área jurídica, podemos fazer isso através de “terceirização judicial” [judicial out-sourcing] ou de “delegação judicial interna” [judicial in-sourcing].

No caso de Cingapura, em 1965 e pelas duas décadas seguintes, e Hong Kong, até 1997, ou mesmo hoje nas Ilhas Cayman, Maurício, Bahamas, entre outros, a aplicação do salto institucional se dá através do uso do Comitê Judicial do Conselho Privado em Londres [Judicial Committee of the Privy Council in London] como tribunal de apelação final, um exemplo de “terceirização judicial”.

Outras aplicações do “salto” dependem de “delegação judicial interna”, como no caso de Hong Kong, após 1997, ou de Dubai International Financial Center, desde 2006. Outros podem usar recintos de arbitragem em Londres, Paris, Washington ou em outro lugar.

A partir de 2000, quando apresentei pela primeira vez o modelo LEAP em El Salvador e, alguns anos depois, em Honduras, a aceitação política da terceirização judicial foi um ponto crítico. Uma grande mudança veio depois de 2006. Naquele ano, o CAFTA entrou em vigor, o qual aplica “terceirização judicial” por meio de arbitragem internacional para casos que surjam em qualquer parte do país, mas apenas para empresas estrangeiras. De repente, ter essa opção disponível de forma não discriminatória em uma parcela desabitada que corresponde a 1% do território nacional dificilmente parecia radical.

A mesma objeção inicial à terceirização judicial surgiu no ano passado em Tbilisi, quando apresentei o modelo LEAP à liderança do governo na Geórgia. Uma vez que o modelo foi devidamente entendido, no entanto, a reforma avançou, a Geórgia aprovou uma emenda constitucional, e o presidente anunciou que a lei britânica seria aplicada em uma zona especial a ser estabelecida no Mar Negro. Agora, com um novo governo no poder na Geórgia, resta saber o que acontecerá.

 

Perna administrativa

Uma terceira perna em nossa cadeira corresponde à função administrativa ou, em termos gerais, ao poder executivo.

Para saborear a relevância desta terceira etapa, aqui está uma lista de reclamações extraídas de um relatório do Departamento de Estado dos EUA, que analisei em preparação para uma série de apresentações públicas sobre as zonas LEAP nos Bálcãs: “Aplicação inadequada da legislação, burocracia arraigada, mudanças frequentes e falta de transparência nas regulamentações são um fardo para a comunidade empresarial. Os investidores estrangeiros frequentemente apontam que a falta de aplicação adequada da lei e a burocracia levam à prevalência de práticas e procedimentos corruptos. ”

Lendo esse último parágrafo, percebe-se que a lei de promoção de investimentos mais sedutora e rica em incentivos pode ser apenas um canto de sereia se a função Administrativa não estiver em boas e confiáveis mãos. Uma zona LEAP cria um modelo administrativo interno único e uma cultura projetada para facilitar os negócios, construída para funcionar à velocidade da tecnologia e dos mercados do século XXI, e não à velocidade da política e da burocracia do século XX.

 

Perna política

Por fim, há a quarta perna, a “perna política”, que é nada menos que a estabilidade de todos os arranjos nos quais um investidor deve confiar.

Em sua melhor expressão, significa um sistema responsivo de governança que garante estabilidade e transparência sob o império da lei. No mínimo, isso deve significar que o sistema não corre risco de ser encerrado toda vez que houver uma mudança no governo nacional.

Numerosas instituições públicas conhecidas são projetadas para fornecer estabilidade e impedir a politização ou demagogia. Por exemplo, o Federal Reserve Board dos EUA e a Autoridade do Canal do Panamá são intencionalmente isolados da volatilidade das campanhas eleitorais e da política nacional.

Uma zona LEAP não deve ser imposta a uma comunidade. Em vez disso, aqueles que desejarem podem se mudar para uma nova zona startup.

Uma nova zona pode ser estruturada, por exemplo, para ser uma plataforma estável para receber investimento de longo prazo, para produzir exportações de alto valor agregado, para oferecer empregos de qualidade. Para alcançar isso, é criada uma pequena jurisdição de investimento semi-autônoma, com estruturas únicas de governança interna projetadas para dar confiança aos investidores de que haverá estabilidade sob o império da lei. Por exemplo, um conselho de administração pode ser combinado com múltiplas garantias de estabilidade, como tratados e vários mecanismos redundantes.

O modelo LEAP surgiu da minha experiência no mundo real ajudando os países a realizar reformas econômicas. No meu entender, as zonas LEAP fazem uso do que já está provado que funciona; elas não são nem utópicas nem experimentais, mas apenas reúnem os arranjos mais bem-sucedidos que sociedades humanas imperfeitas criaram e foram capazes de sustentar ao longo do tempo histórico.

Não precisamos apostar em novas ideias não testadas, mas precisamos de uma nova maneira de pensar para podermos aplicar com eficiência, em pequenos territórios desabitados, para aqueles que escolherem ir até lá, as soluções mais comprovadas que já existem.

Se fizermos isso, uma grande parte da população mundial poderá viver o milagre que lugares como Cingapura, Hong Kong e outros provaram ser possível: um século de progresso em uma única geração.


Palestra de Mark Klugmann sobre LEAP zones (em espanhol):


Artigo Original

Tradução: Pedro Dias


Mark Klugmann é o criador do modelo LEAP Zones (Jurisdições Legais, Econômicas, Administrativas e Políticas especiais, usando o “salto institucional” como uma estrutura para uma cidade livre/charter). Está atualmente envolvido na criação das ZEDEs em Honduras.

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